به گزارش ایلنا عباسعلی کدخدایی، عضو حقوقدان و رئیس پژوهشکده شورای نگهبان، در نشست تخصصی با موضوع «آسیب‌شناسی نظام قانون‌گذاری مبتنی بر اندیشه رهبر شهید» ضمن تحلیل ساختاری و محتوایی نظام تقنین کشور، الزامات تحقق دیدگاه‌های رهبر شهید را در سه ساحت «تحول در نگرش تقنینی»، «ارتقای بنیه کارشناسی و مشارکت مردمی» و «فعال‌سازی سازوکارهای نظارت بر اجرای قانون» تشریح کرد.
تکلیف حقوقدانان در پیگیری جنایات دشمنان
کدخدایی با اشاره به ماهیت استکباری رژیم صهیونیستی و دولت ایالات متحده آمریکا بیان کرد: جنایاتی که این دو رژیم در طول دوران منحوس حیات خود علیه مردم مظلوم جهان در پی کسب منافع نامشروع انجام داده‌اند، بر کسی پوشیده نیست و هر روز در گوشه‌ای از دنیا مرتکب جنایات جنگی و جنایات علیه بشریت می‌شوند.
وی با تأکید بر تحولات اخیر و جنگ‌های تحمیلی اظهار کرد: امروز دوران پنهان ماندن این جنایت‌ها سپری شده است؛ به‌ویژه در دو جنگ اخیر علیه مردم شریف ایران اسلامی که طی آن شمار کثیری از دانشمندان، فرماندهان دلاور و در رأس همه آنها رهبر مقاوم و عزیز ما هدف ترور قرار گرفته و به شهادت رسیدند.
این عضو حقوقدان شورای نگهبان با ترسیم رسالت جامعه حقوقی کشور در قبال این رخدادها تصریح کرد: جامعه حقوقی کشور به عنوان میراث‌دار معنوی رهبر شهید، موظف است فارغ از مرزبندی‌های سیاسی، قومی یا مذهبی و صرفاً با تکیه بر کرامت انسانی، تعقیب، محاکمه و مجازات آمران، مباشران و معاونان این جنایات را به شکلی خستگی‌ناپذیر پیگیری نماید.
وی افزود: گرچه نیروهای مسلح مأموریت‌های خود را در این خصوص دنبال می‌کنند، اما وکلای دادگستری و حقوقدانان باید در تمام محاکم ذی‌صلاح داخلی و مراجع بین‌المللی این پرونده‌ها را به جریان بیندازند. در پرونده تجاوزات جنگ ۱۲ روزه نیز دادخواستی در دیوان داوری ایران و آمریکا ثبت شده است که ضرورت دارد همکاران حقوقی آن را تا حصول نتیجه نهایی تعقیب نمایند. هرچند دادرسی در نهادهای بین‌المللی با کندی، اطاله و سایه سنگین ملاحظات سیاسی همراه است، اما مانع‌تراشی‌های سیاسی هرگز نباید موجب انفعال حقوقدانان شود.
برگزاری همایش سراسری در ۱۲ آذر
کدخدایی تبیین اندیشه‌های رهبر شهید را ضرورتی اجتناب‌ناپذیر خواند و گفت: رهبر شهید میراث معنوی عظیمی را برای جامعه اسلامی و ایران به یادگار گذاشتند که متأسفانه تاکنون کمتر به آن پرداخته شده است. سال گذشته در همایش «حقوق ملت و آزادی‌های مشروع در منظومه فکری حضرت آیت‌الله‌العظمی امام خامنه‌ای (ره)» تصریح شد که این منظومه باید به عنوان چراغ راه حکمرانی اسلامی بازخوانی گردد.
وی حوزه‌های اندیشه‌ای ایشان را در ابعاد سیاسی، مذهبی و اقتصادی بسیار غنی و کارگشا دانست و عنوان کرد: در چارچوب بازخوانی این میراث، سلسله نشست‌های علمی و تخصصی طراحی شده است که نشست حاضر یکی از آنهاست و این مسیر منتهی به همایش اصلی در روز ۱۲ آذرماه خواهد شد تا نظرات ایشان در حوزه‌های حقوقی و تقنینی به جامعه علمی و نسل‌های آینده منتقل گردد.
تقید کم‌نظیر رهبر شهید به حاکمیت قانون
رئیس پژوهشکده شورای نگهبان با مرور تجارب سال‌ها حضور در جلسات کاری با رهبر شهید گفت: اهتمام و تعصب ایشان به التزام به قانون برای همه مسئولان درس‌آموز بود. نمونه بارز این رویکرد، در کوران تلاطم‌های سیاسی و حوادث سال ۱۳۸۸ نمایان شد؛ در شرایطی که بحران‌های جدی پدید آمده بود، ایشان همواره با قاطعیت تأکید می‌کردند که تمامی امور، اعتراضات و پیگیری‌ها باید مو به مو در چارچوب مقررات و موازین قانونی کشور بررسی و حل وفصل گردد.
وی تأکید کرد: نظامی که رهبری آن تا این میزان خود را ملتزم و مقید به اجرای قانون می‌دانست، امروز نیازمند ساختاری تقنینی است که هم تراز با این اندیشه بلند و قانون‌مدار عمل نماید.
قانون به مثابه «ریل‌گذاری» و خطر تبدیل مصوبات به «بدافزار»
کدخدایی با تشریح دیدگاه‌های رهبر شهید درباره هویت تقنین خاطرنشان کرد: ایشان قانون را به منزله «ریل‌گذاری حرکت جامعه و کشور» توصیف می‌کردند. این تمثیل واجد دو معنای عمیق است؛ نخست آنکه قوه مقننه با تدوین قانون، شاهراه اصلی حرکت سایر ارکان نظام و به‌ویژه قوه مجریه را ترسیم می‌کند، و دوم آنکه ریل‌گذاری امکان اعمال نظارت دقیق را فراهم می‌سازد. اگر دستگاه اجرایی از ریل خارج شود، نباید قطار را به بیراهه و جاده خاکی هدایت کرد، بلکه باید ریل و خطوط تقنینی را بازسازی نمود.
وی با استناد به تعبیر دیگر رهبر شهید افزود: قانون به منزله «نرم‌افزار اصلی مدیریت کشور» است. مصوبات مجلس هرچند ساختمانی فیزیکی نیستند، اما احکام، تبصره‌ها، اختیارات و تکالیفی که برای ساختارهای اداری معین می‌کنند، در حکم نرم‌افزاری است که حرکت کل نظام را پیش می‌برد. اگر متنی قانونی فاقد کارشناسی کافی، سرشار از ابهام و غیرقابل اجرا باشد، این نرم‌افزار عملاً تغییر کاربری داده و تبدیل به یک «بدافزار» خطرناک می‌شود؛ بدافزاری که بدون آنکه جامعه و مدیران متوجه شوند، دستگاه‌های حکمرانی را از اهداف غایی منحرف ساخته و خسارت‌های جبران‌ناپذیر به بار می‌آورد.
معضل تورم قوانین، تکثرگرایی تقنینی و قوانین متروک
این عضو هیئت علمی دانشگاه تهران با انتقاد از تفکر حاکم بر افزایش تصاعدی قوانین بیان کرد: نباید پنداشت که هرچه بر حجم و شمار قوانین افزوده شود، وضعیت کشور بهبود می‌یابد. ضرورت وضع قانون، اهمیتی هم‌سنگ با کیفیت آن دارد. به عنوان مثال در دهه‌های گذشته اتحادیه اروپا نیز دچار بحران پرکاری مفرط تقنینی شد؛ تا جایی که طبق گزارشی اعلام شد حجم کاغذهای قوانین مصوب آن می‌تواند کل سطح کره زمین را مفروش کند! ما نباید اجازه دهیم چنین بلیه‌ای گریبانگیر سامانه حقوقی ما شود. رهبر شهید صراحتاً بیان می‌داشتند که افزایش عددی قوانین چنگی به دل نمی‌زند، بلکه این کیفیت، استحکام و ضرورت است که اصالت دارد.
کدخدایی به معضل شکل‌گیری قوانین متروک و مهجور اشاره کرد و گفت: اصطلاح «قانون متروک» در ادبیات حقوقی وجود دارد؛ یعنی متنی که گرچه ظاهر اعتبار حقوقی را یدک می‌کشد، اما کارشناسان، قضات و دستگاه‌های اجرایی به دلیل عدم قابلیت اعمال، در طی سال‌های طولانی حتی یک بار هم به آن رجوع نمی‌کنند. چرا باید ماه‌ها وقت در دولت، کمیسیون‌های مجلس، صحن علنی، شورای نگهبان و احیاناً مجمع تشخیص صرف شود تا مصوبه‌ای پدید آید که اساساً به منصه ظهور و اجرا نمی‌رسد؟ گرچه در سال ۱۳۸۹ قانون تدوین و تنقیح قوانین اختیارات وسیعی به مجلس داد و زحماتی نیز کشیده شده است، اما تا حل ریشه‌ای این آسیب و تفکیک میان قوانین ملی و محلی فاصله زیادی داریم.
سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری؛ آرزویی بر زمین مانده
سرپرست دبیرخانه مجمع تشخیص مصلحت نظام با اشاره به ابلاغ «سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری» در ۶ مهرماه سال ۱۳۹۸ توسط رهبر شهید، این سند را مانیفست اصلاح تقنین کشور دانست و تصریح کرد: صدور این سیاست‌ها گواه بارزی بود بر اینکه روند فعلی قانون‌گذاری در کشور مورد رضایت نبوده و نیازمند نوسازی است، اما متأسفانه پس از گذشت سال‌ها، دستگاه‌های متولی اقدام بنیادینی برای پیاده‌سازی آن نکرده‌اند و آرزوی رهبر شهید در این بخش تا حد زیادی معطل مانده است.
وی به تحلیل دو بند محوری این سند پرداخت و گفت: ابتناء بر موازین شرع؛ در یک نظام دینی مبتنی بر اصول دوم و چهارم قانون اساسی، شرع مقدس منشأ اصلی وضع قانون است و طرح‌ها و لوایح باید بر این مبنا انطباق یابند.پالایش و ارزیابی مستمر قوانین موجود؛ در بند دوم، رهبر شهید بر غربالگری و پالایش قوانین انباشته‌شده از حیث عدم مغایرت با شرع و قانون اساسی و پیش‌بینی سازوکاری پایدار جهت تضمین اصل چهارم تأکید فرمودند. با وجود اینکه فقهای شورای نگهبان نسبت به استعلام‌های دریافتی درباره قوانین پیش از انقلاب اعلام نظر می‌کنند، اما هنوز یک مکانیسم منظم، نظام‌مند و دائمی برای سنجش روزانه و ارزیابی تمامی مقررات و قوانین جاری راه‌اندازی نشده است.
چالش فقدان «رویه ثابت» در شورای نگهبان
کدخدایی با بازخوانی یک چالش ساختاری در سازوکار نظارت شورای نگهبان اظهار کرد: در قانون اساسی، عبارات «انطباق» و «عدم مغایرت» توأمان به کار رفته است، اما در عمل تمایل فقها و اعضا بیشتر بر احراز «عدم مغایرت» تمرکز یافته و کمتر وارد سنجش مستقیم انطباق می‌شوند.
وی با اشاره به گذر بیش از ۴ دهه از استقرار نظام اسلامی و تغییر نسل‌های مکرر در ترکیب فقها و حقوقدانان شورای نگهبان تصریح کرد: امروز یکی از چالش‌های بنیادین ما، فقدان یک «رویه واحد و مستقر» مشابه رویه قضایی در دادگاه‌هاست. سازوکار تصمیم‌گیری شورا مبتنی بر رأی اکثریت اعضای حاضر است؛ بنابراین عضوی تازه با نگرشی جدید وارد شورا می‌شود و به دلیل فردی بودن رأی، ممکن است مصوبه‌ای که سال‌ها پیش توسط فقها یا حقوقدانان متوفی یا سابق مغایر شناخته می‌شد، اینک بدون مغایرت اعلام شود یا بالعکس. هنوز سازوکار مشخصی تعریف نکرده‌ایم که بدانیم تا چه میزان می‌توان و باید به رویه‌های پیشین شورا استناد کرد و پایبند ماند.
تداخل تقنینی شوراهای عالی با مجلس
وی با استناد به بند ۱۴ سیاست‌های کلی ابلاغی رهبری پیرامون تفکیک صلاحیت ذاتی قوا و شوراهای عالی تأکید کرد: پدیده تأسیس شوراهای متعدد عالی (نظیر شورای عالی انقلاب فرهنگی یا شورای عالی فضای مجازی) در کشور ما به وجود آمده است. طبق احکام امام راحل (ره) و رهبر شهید، مصوبات این شوراها واجد قدرت اجرایی و الزامی است، اما مسکوت ماندن حدود قلمرو آنها نسبت به صلاحیت عام مجلس (اصل ۷۱ قانون اساسی) گره‌های کوری را ایجاد کرده است.
کدخدایی در ادامه بیان کرد: اگر مصوبه‌ای میان شورای عالی انقلاب فرهنگی و مجلس شورای اسلامی تعارض پیدا کرد، کدام‌یک ناسخ دیگری خواهد بود؟ سازوکار سنجش تطابق مصوبات این شوراها با شرع و قانون اساسی کجاست؟ در شورای عالی امنیت ملی مصوبات نهایتاً به تأیید رهبری می‌رسد و فرض اعتبار شرعی و اساسی محقق است، اما در دو شورای عالی دیگر این چرخه وجود ندارد.
این عضو حقوقدان شورای نگهبان در ادامه بیان کرد: در نظام‌های مدرن، این قبیل مراجع نقش «نهادهای تنظیم‌گر» (Regulatory Bodies) را برعهده دارند، نه شأن تقنینی هم‌عرض پارلمان. همانند شورای پول و اعتبار که در حوزه‌های اجرایی و تخصصی مصوبات معتبر و بی‌حاشیه‌ای وضع می‌کند، این شوراها نیز باید به سمت کارویژه تنظیم‌گری شیفت پیدا کنند، یا آنکه مأموریت‌های آنان با حفظ شأن قانون اساسی در نهادهایی، چون مجمع تشخیص مصلحت نظام یا مجلس شورای اسلامی ادغام گردد تا تعارض صلاحیت‌ها مرتفع شود.
خط‌کشی دقیق با صلاحیت مجلس
سرپرست دبیرخانه مجمع تشخیص مصلحت نظام به نقدهای وارد بر هیئت عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام پاسخ داد و گفت: برخی از نمایندگان محترم مجلس، این هیئت را به عنوان «شورای نگهبان دوم» تعبیر می‌کنند. ما باید قاطعانه تلاش کنیم این تلقی اصلاح شود. نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی، طبق اصل ۱۱۰ بر دوش رهبری است که ایشان این وظیفه را به هیئت عالی نظارت تفویض فرموده‌اند.
وی در ادامه بیان کرد: بارها در صحن هیئت عالی تذکر داده‌ام که این هیئت حق ورود به تشخیص مصلحت کارشناسی (که ذات وظیفه مجلس است) و تشخیص مصلحت اختلافی (که در صلاحیت صحن مجمع است) را ندارد. وظیفه هیئت نظارت صرفاً انطباق یا سنجش عدم مغایرت متون با سیاست‌های کلی است و نباید قلمرو کاری مجلس شورای اسلامی را تحدید کند.
کدخدایی همچنین ضعف مفرط کشور در مانیتورینگ و ارزیابی مقررات دولتی از حیث مغایرت با اصول قانون اساسی را مورد نکوهش قرار داد و بیان کرد: در حالی که سازوکار نظارت شرعی بر مقررات از مجرای دیوان عدالت به فقهای شورا وجود دارد، در حوزه قانون اساسی مکانیسم پالایشی روشنی برای مصوبات و مقررات دولتی تعبیه نشده است.
آفت پیشنهادهای پیش‌بینی‌نشده در صحن
رئیس پژوهشکده شورای نگهبان با کالبدشکافی نظام انتخابات و ساختار پارلمان گفت: در ادوار نخست مشروطه، نمایندگان خاستگاه صنفی مشخصی داشتند (نظیر نماینده تجار یا اصناف). در دوران معاصر، پارلمان واجد ماهیت عام است؛ یعنی ۲۰ هزار نفر برای ۳۰۰ کرسی نام‌نویسی می‌کنند و افرادی با تخصص‌های پزشکی، مهندسی، علوم انسانی و پایه‌های مختلف بدون آشنایی اولیه با ظرایف علم تقنین وارد پارلمان می‌شوند.
وی افزود: برای جبران این خلأ تخصصی، در پارلمان‌های جهان نهادهای مستحکم مشورتی پیش‌بینی می‌شود. برای مثال در اتحادیه اروپا، پیش نویس طرح‌ها پیش از رأی‌گیری نهایی در یک شورای مشورتی تخصصی از حیث ادبی، بار مالی، پیوست‌های حقوقی و تکنیک‌های قانون‌نگاری جراحی می‌شود. اما در کشور ما ضعف بزرگ آیین‌نامه داخلی مجلس آن است که پس از ماه‌ها کار طاقت‌فرسای دولت، پژوهشگران و کمیسیون‌های مجلس، ناگهان در صحن علنی یک نماینده پیشنهادی فردی مطرح می‌کند و با جلب رأی موافق، شاکله و چارچوب کارشناسی قانون را از ریل اصلی ساقط می‌سازد.
کدخدایی با تمجید از تلاش‌های ارزشمند کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس خاطرنشان کرد: با وجود گستردگی خدمات مرکز پژوهش‌ها، پیوند آن با تصمیم‌گیری‌های صحن مجلس پیوندی وثیق و الزام‌آور نیست. افزون بر این، طبق رهنمودهای سال ۱۳۸۷ رهبر شهید، نمایندگان باید از قالب‌بندی‌های محلی و مصالح منطقه‌ای یا مقطعی عبور کرده و منافع عام، ملی و درازمدت را ملاک تقنین قرار دهند.
خلاء بنیادین مشارکت عامه در نظام تقنین کشور
استاد حقوق دانشگاه با تأکید بر اینکه میزان مشارکت مستقیم شهروندان در قانون‌گذاری در حال حاضر نزدیک به صفر است، تصریح کرد: تلقی اینکه با انتخاب نمایندگان وظیفه مردم تمام می‌شود و نظرات عمومی تأثیری در تدوین قوانین ندارد، انگاره‌ای نادرست است.
وی با تشریح تجارب پارلمان‌های موفق جهان گفت: در بسیاری از کشورها، پیش‌نویس مصوبات در دو مرحله انتشار عمومی می‌یابد. انتشار نسخه عمومی؛ طرح‌ها پیش از رأی‌گیری به مدت چند هفته در دسترس عموم جامعه قرار می‌گیرد تا توده مردم نسبت به تأثیرات عینی مصوبه اظهار نظر کنند. انتشار نسخه کارشناسی؛ هم‌زمان متون برای انجمن‌های علمی، اقتصاددانان و حقوقدانان ذی‌ربط ارسال می‌شود تا ایرادات تخصصی را به پارلمان منعکس نمایند.
این عضو حقوقدان شورای نگهبان این اقدام را یک سرمایه‌گذاری بی‌هزینه برای کشور دانست و گفت: نخست، ارتقای عمق محتوایی قوانین؛ دوم و مهم‌تر، ایجاد حس تعلق اجتماعی و تقویت و بازسازی اعتماد عمومی ملت به نظام سیاسی.
سه گام اساسی برای تحول در نظام قانون‌گذاری
کدخدایی در بخش پایانی سخنان خود، خروجی آسیب‌شناسی‌های مبتنی بر منظومه فکری رهبر شهید را در سه محور راهبردی جمع‌بندی کرد و گفت: اول، تحول اساسی در نگرش به امر تقنین: درک این واقعیت که قانون خوب متضمن تدوین متون طویل، عریض و چند ده صفحه‌ای نیست؛ بلکه ویژگی بارز یک قانون ارزشمند، مسئله‌محوری، اختصار، اتقان، شفافیت و حل عملیاتی گره‌های کشور است. دوم، تقویت بنیه کارشناسی و الزام به مشورت: ایجاد نهاد مشورتی رسمی برای منقح ساختن نهایی مصوبات در مجلس، محدود کردن اصلاحات غیرکارشناسی در صحن و گسترش بسترهای مشارکت مردمی و جامعه نخبگانی در بررسی پیش‌نویس‌ها.
وی افزود: سوم، اولویت مطلق نظارت پسینی بر تقنین مکرر: در نظام حکمرانی ما سال‌هاست که بر وضع قوانین جدید تمرکز شده و نظارت بر اجرا رها گشته است. سؤال و استیضاح‌های محدود مجالس و گزارش‌های مراجع نظارتی نظیر سازمان بازرسی و دیوان محاسبات نتوانسته‌اند پاسخی شفاف برای این معمای همیشگی بیابند که چرا بخش مهمی از قوانین مصوب هرگز اجرا نمی‌شوند؟ آیا مانع اصلی فرهنگی است، مالی است، نبود شایستگی‌های انسانی است یا ضعف اراده دستگاه‌های مجری؟
کدخدایی در پایان بیان کرد: چنانچه همت و تمرکز خود را به جای تدوین مکرر قوانین و خلق بی‌پایان ساختارهای اداری زائد، بر پایش، نظارت علمی و ارزیابی اثربخشی مصوبات متمرکز کنیم، نیاز کشور به وضع قوانین جدید به حداقل خواهد رسید و ریل توسعه و حکمرانی کشور بر مداری کارآمد و متقن قرار خواهد گرفت.